Reform der EU

Das Ende der Einstimmigkeit

EU-Staaten können mit einem Veto wichtige Entscheidungen blockieren. Kommissionschefin Ursula von der Leyen nimmt nach der Ungarn-Wahl einen neuen Anlauf, das zu ändern.

Von Knut Krohn

Die Gelegenheit scheint günstig. Ursula von der Leyen will die pro-europäische Dynamik nach der Wahl in Ungarn nutzen, um die EU fit für das Überleben in einer Welt zu machen, in der Demokratien immer stärker unter Druck geraten. Also präsentiert die EU-Kommissionschefin den Plan, sich vom Einstimmigkeitsprinzip bei Entscheidungen in der Außenpolitik zu verabschieden. In ihren Augen können nur so systematische Blockaden in außenpolitischen Entscheidungen vermieden werden. Die Kommissionschefin spricht aus leidvoller Erfahrung, denn Ungarn hat unter dem scheidenden Premier Viktor Orban immer wieder Beschlüsse mit einem Veto verhindert – am Ende vor allem in Sachen Ukraine-Hilfe.

Die EU ist kein Bundestaat

Die Einstimmigkeit gilt in vielen Bereichen, weil die EU ein Zusammenschluss souveräner Staaten ist und kein Bundesstaat. Nationale Interessen stehen daher oft über gemeinsamen europäischen Zielen. Zunehmend in die Kritik geraten ist die Einstimmigkeit aber, weil Mitgliedstaaten das Mittel immer häufiger als Hebel einsetzen. Sie blockieren Entscheidungen, um im Gegenzug Zugeständnisse in anderen Fragen zu erzwingen.

Vehemente Unterstützung für ihren Reformvorstoß erhält Ursula von der Leyen aus dem EU-Parlament. „Orban war ein Stresstest für ein System, das sich gern als wertebasiert beschreibt, aber im Ernstfall zu oft in die Knie geht“, erklärt der FDP-Europaabgeordnete Moritz Körner. Auch Manfred Weber (CSU), Chef der konservativen EVP-Fraktion, sagte Anfang April, dass Europa in geopolitisch unsicheren Zeiten handlungsfähig bleiben müsse und plädierte angesichts von wachsenden Bedrohungen aus Russland, den USA und China für ein Ende des Einstimmigkeitsprinzips. Der FDP-Mann Körner mahnt in Sachen Reformen zur Eile. „Es gibt jetzt ein Zeitfenster zwischen der Wahl in Ungarn und der Wahl in Frankreich für historische Vertragsänderungen“, betont Körner und spielt auf einen möglichen Sieg der französischen Rechtsextremen unter Marine Le Pen bei den Präsidentenwahlen im kommenden Jahr an.

Die EU ist zu schwerfällig für diese Welt

Spätestens mit dem Überfall Russlands auf die Ukraine wurde deutlich, dass die schwerfällige EU zumindest im Bereich Außen- und Sicherheitspolitik agiler werden muss. Zu diesem Zweck wurde schon vor drei Jahren unter der Führung der damalige Außenminister Annalena Baerbock (Grüne) eine „Freundesgruppe“ von rund einem Dutzend EU-Staaten gegründet. Sie sollte etwa Sanktionen gegen Russland effektiver umsetzen. Doch diese Initiative verpuffte schnell.

Nun versucht Ursula von der Leyen also einen neuen Anlauf. Wie weit die CDU-Politikerin dieses Mal kommt, ist allerdings offen. Denn selbst unter dem Eindruck des Krieges in der Ukraine sei es eher unwahrscheinlich, „dass sich alle EU-Mitgliedstaaten für mehr Mehrheitsentscheidungen aussprechen“, schreibt Nicolai von Ondarza, Leiter der Forschungsgruppe EU bei der Stiftung Wissenschaft und Politik. Im Kern gehe es in der Debatte um die Frage, „wie die Balance zwischen Handlungsfähigkeit der EU einerseits und nationaler Souveränität andererseits gewahrt werden kann“. Eine wichtige Rolle spiele dabei auch „die Angst vor der Dominanz großer Mitgliedstaaten“.

Die EU zerfällt in drei Staaten-Gruppen

Der SWP-Wissenschaftler sieht in der bereits 2024 verfassten Studie in der EU drei Gruppen von Staaten. Zu den Befürwortern zählt Nicolai von Ondarza Länder wie Deutschland, Belgien oder Spanien. Die würden durch mehr Mehrheitsentscheidungen die Handlungsfähigkeit der EU gestärkt sehen. Damit könne die Einflussnahme von Russland oder China oder auch einzelner Vetospieler in der EU selbst verhindert werden.

Eine zweite Gruppe lehne Mehrheitsentscheidungen nicht prinzipiell ab, habe aber Bedenken bei konkreten Themen. Etwa Griechenland und Zypern in Sachen Türkei-Politik. Und schließlich gebe es Staaten wie bisher Ungarn, die Mehrheitsentscheidungen grundsätzlich kritisch sehen. Hervorstechendes Beispiel sei in diesem Fall die Migrations- und Asylpolitik, die Ungarn als Verletzung seiner nationalen Souveränität ansieht. Trotz der großen Freude in Brüssel über den Sieg Peter Magyars, dürfte sich an dieser Haltung auch in Zukunft kaum etwas ändern.

Ziel ist die ganze große EU-Reform

Die Frage nach mehr Mehrheitsentscheidungen wird inzwischen im Kontext einer größeren Reform der Europäischen Union gesehen, die vor der geplanten EU-Erweiterung unweigerlich erfolgen muss. Ohne einen grundlegenden Umbau der Institutionen, des Haushaltes und einzelner Politikbereiche wäre eine Union mit über 30 Mitgliedern in einem komplexen geopolitischen Umfeld kaum mehr gemeinsam handlungsfähig.

Trotz dieses Handlungsdrucks wurde bisher über Reformen vor allem geredet – allerdings ohne konkrete Folgen. Das liegt nicht nur daran, dass das Ausmaß und die Folgen für Europa schlicht gigantisch wären. Das zentrale Problem ist, dass die EU in einer Art Veto-Falle steckt. Denn die Abschaffung der Einstimmigkeit kann nur einstimmig erfolgen. Das erklärt auch, dass zuletzt fast alle EU-Staaten signalisieren konnten, zu Reformen bereit zu sein. Dabei konnten sie sich allerdings hinter dem sicheren Veto Ungarns verstecken. Nach dem Machtwechsel in Budapest hat sich der Wind gedreht. Es könnte sein, dass es für jeden der 27 EU-Staaten bald zum Schwur kommt, die nationalen Interessen im Sinne Europas zurückzustecken.