„Den Politikern unterliefen Fehleinschätzungen“

Von Christian Gottschalk

Die Verschärfung der Missbrauchskontrolle bei der Mineralölwirtschaft wird kein „Gamechanger“ sein, sagt Jens-Uwe Franck. Der Lehrstuhlinhaber für Kartellrecht an der Uni Mannheim erklärt die Probleme des Verfahrens – und worauf es wirklich ankommt.

Herr Franck, die Bundesregierung, so heißt es, habe das Kartellrecht geändert, um bei den Mineralölkonzernen Übergewinne abzuschöpfen. Wie funktioniert das?

Wir müssen auseinanderhalten, auf welche Instrumente die politischen Äußerungen abzielen. Ja, zum einen geht es um das Kartellrecht. Zum anderen ist aber auch denkbar, eine Übergewinnsteuer einzuführen, ähnlich wie sie während der Energie- und Kraftstoffkrise nach Beginn des Ukrainekriegs eingeführt wurde.

Also schauen wir auf das Kartellrecht. Wie geht es da?

Das Bundeskartellamt kann den Unternehmen rechtswidrig erzielte „Übergewinne“ praktisch entziehen, indem es ihnen Bußgelder auferlegt oder mittels sogenannter Vorteilsabschöpfung. Das setzt jeweils eine Kartellrechtsverletzung voraus. Da wir es hier nicht mit Preisabsprachen zu tun haben, muss ein Missbrauch einer marktbeherrschen Stellung nachgewiesen werden. Hierfür müsste gezeigt werden, dass der Markt so strukturiert ist, dass die Mineralölkonzerne sich dem Wettbewerb entziehen und Preise festlegen können, als ob sie sich abgesprochen hätten. Das liegt hier nahe, weil die Anbieter gleichartige und recht statische Geschäftsmodelle haben und die Preissetzung transparent ist.

Jeder Autofahrersagt: klar gibt es das...

Die Wirklichkeit ist leider komplizierter. Es kann durchaus Märkte geben, bei denen sich die Preise der Anbieter gerade deswegen weitgehend gleich entwickeln, weil der Wettbewerb gut funktioniert. Im deutschen Kraftstoffmarkt deutet zwar Vieles auf einen verkrusteten Markt ohne funktionierenden Wettbewerb hin. Es ist aber nicht banal für eine Kartellbehörde, dies auch gerichtsfest zu beweisen. Wir dürfen auch nicht nur auf die Tankstellen schauen.

Worauf denn dann?

Das Entscheidende findet eine Ebene höher statt, beim Großhandel und bei den Raffinerien. Hierzu hat das Bundeskartellamt schon im Jahr 2025 eine Untersuchung vorgelegt. Danach gibt es Wettbewerbsrisiken insbesondere durch Preisnotierungen und auch dadurch, dass es regional wenig Auswahlmöglichkeit für die gewerblichen Käufer gibt, was etwa für freie Tankstellen oder auch Supermarkttankstellen, von denen Wettbewerbsdruck ausgehen kann, misslich ist.

Was müsste für den Missbrauch dann noch bewiesen werden?

Wenn man die gemeinsame marktbeherrschende Stellung der Anbieter zeigen kann, dann muss das Kartellamt auch noch nachweisen, dass die Preise missbräuchlich überhöht sind. Die Gewinnspanne müsste unangemessen hoch sein. In der aktuellen Krise wird man den Anbietern dabei auch ein Stück weit zubilligen dürfen, Risiken mittelfristiger Entwicklungen des Rohölpreises zu berücksichtigen. Was die Höhe einer angemessenen Gewinnspanne anbelangt, würde man in der Theorie die festgestellte Gewinnspanne mit jener auf einem Markt vergleichen, auf dem der Wettbewerb funktioniert. Aber in der Praxis geht das nicht einfach, weil die wettbewerbliche Situation etwa in unseren Nachbarländern ähnlich ungünstig sein kann wie bei uns.

In Deutschland war die Preiserhöhung viel höher als in den Nachbarländern...

Lassen sich solche Unterschiede in der Reaktion auf externe Preisschocks nicht nur kurzfristig zeigen, kann das in der Tat ein Signal dafür sein, dass bei uns der Wettbewerb stark eingeschränkt ist und die Preise deshalb missbräuchlich überhöht sind.

Also: Wer muss wem was nachweisen?

Im Ausgangspunkt gilt, dass das Bundeskartellamt die kollektive Marktbeherrschung und die Missbräuchlichkeit der Preise nachweisen muss.

Und das soll nun leichter werden?

Ohnehin gilt: Haben die fünf großen Anbieter zusammen einen Marktanteil von zwei Drittel, wird die Marktbeherrschung vermutet. Neu wurde jetzt mit dem „Kraftstoffmaßnahmenpaket“ geregelt, dass die Anbieter ihre Kosten darlegen und zuordnen müssen und auch die Beweislast für deren Angemessenheit tragen. Die Kostenstruktur kann recht komplex sein. Den Spotpreis für Rohöl kennen wir. Darüber hinaus gibt es Transport- und Lagerkosten, die Kosten für die Anlagen, Wartung und Modernisierung, den Betrieb, Strom, Personal, Umwelt- und Regulierungskosten. Da gibt es viel Spielraum. Das Kartellamt wird genau prüfen müssen und mir scheint noch nicht sicher, wie die Behörde damit umgehen wird, wenn Kostenangaben nicht schlüssig sind.

Sind die neuen Regeln ausreichend oder zielführend?

Diese Verschärfung der Missbrauchskontrolle wird kein „Gamechanger“ sein. Trotz der Erleichterungen bleibt es ein sehr aufwendiges Verfahren. Zu erwarten ist ein gewisser Abschreckungseffekt auf das Preissetzungsverhalten der Anbieter. Hierfür wird aber wichtig sein, dass das Kartellamt zeigt, dass es ein Missbrauchsverfahren tatsächlich wirksam führen kann und – wenn sich ein Missbrauch zeigt – auch kartellrechtswidrige Vorteile abschöpft. Erschwerend kommt hinzu, dass theoretisch durchaus empfindliche Bußgelder denkbar sind, praktisch aber bei Verdacht auf Missbrauch bislang nie Bußgeldverfahren geführt wurden. Für diese würden auch die neuen Beweiserleichterungen nicht gelten.

Ist das Kartellrecht dann überhaupt das richtige Mittel, um zu gewährleisten, dass Autofahrer nicht durch die Mineralölindustrie ausgebootet werden?

Selbst eine optimale Anwendung des Kartellrechtsinstrumentariums wird auf dem Kraftstoffmarkt wohl nur dazu führen können, dass der Wettbewerb ein Stück weit intensiviert wird und dass es Anbietern schwerer gemacht wird, möglicherweise bestehende Monopolmacht auszunutzen. Hier unterliefen einigen Politikern deutliche Fehleinschätzungen.

Welche anderen Möglichkeiten gäbe es?

Wenn man sich sicher ist, dass es tatsächlich erhebliche, durch verkrustete Marktstrukturen ermöglichte Monopolgewinne der Anbieter gibt, und wenn dies wegen der gesellschaftlichen Bedeutung des Kraftstoffmarktes nicht hingenommen werden soll, wäre zu erwägen, eine „echte“ Preisregulierung einzuführen. Nachbarländer machen das ja zum Teil, in Belgien gibt es etwa staatlich festgelegte Höchstpreise für Sprit. Eine solche Regulierung birgt Risiken, vor allem wenn der Preis aus politischen Gründen zu niedrig festgelegt wird, und sie ist aufwendig und teuer, wenn man sie gut machen will. Ob man sie befürwortet, ist eine politische Frage.